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并从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度等三个方面，清晰地叙述了未来中国财税体制改革的目标与内容，以及财政国家转型的基本路径。

全球行政规制规则与传统国际行政法规范有所不同，因为根据典型的国际国内的二元概念，传统上国际层面的合法性主体只有国家，不可能承认直接适用于私人的全球性规则。行政法的全球化   一般认为，正当程序是指任何其权益受到判决结果影响的当事人，都享有被告知和陈述自己意见并获得庭审的权利。

国际海洋法法庭在2004年12月18日第13号判决中就指出，行政机关搜查船只并拿走船员的护照应该遵守正当程序及公正原则，要通知船主及船员并且给予他们听取意见的机会。[52]参见S. Cassese, Il diritto amministrativo globale: una introduzione, in Riv. trim. dir. pubbl.，2005, n. 2, pp. 331 ss; R. B. Stewart,Il diritto amministrativo globale, in Riv. trim. dir. pubbl.，2005, pp. 633 ss。在这种背景下，西方法律传统的很多特征也发生改变。这些现象导致了全球治理需要的出现，即要在全球层面上解决人类共同面临的环境、卫生、金融、体育、食品安全等问题。关于法的全球化的内涵仍有争论。

关键词: 正当行政程序。[4][英]韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第93页。宪法只是以决定性事项与管理性事项来区分地方的决定权与管理权，即决定性事项由地方权力机关来处理，如其第99条规定：地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。

为使地方权力机关与行政机关的职责不同构，同样需要根据地方民众的权利诉求来法定化地方行政机关的职权，以明确地方行政机关的权能与行使程序。不仅地方行政机关的职权明确，而且其权力行使的程序也要法定，其法定化应由地方权力机关来决定，权力法定的列举方式应该与权力行使的程序相一致，因此要改变现行纵向的人、财、物的权力列举方式，明确权力行使的程序与范围，至于其具体的程序与范围应由地方根据本地民众的权利诉求自主决定，目的在于实现地方行政权力的法定行使。这在新一轮的地方选择性试验中表现得尤为明显，温州、深圳与上海的试验决定都是以地方政府的名义作出的。权利导向   我国自改革开放以来，随着中央权力的下放，地方正发挥着越来越重要的作用，尤其是在近几年经济波动以及国际、国内日趋复杂的大环境下，巨大的社会压力促使地方率先采取了一系列改革措施予以应对。

然而，这仅仅是问题解决的基础，它难以从根本上解决地方的选择性试验难题。自2008年全球金融危机以来，在经济下行的环境下，地方的发展面临前所未有的压力，为应对压力，地方主要在金融、贸易、关税与土地等领域展开了试验，而较少在民生与政治领域进行试验。

但是对于地方行政机关而言，其选择性试验的范围与限度必须由地方权力机关来决定。地方既可以主动探索，也可以墨守成规，这就出现了以下地方试验的异象，同样是地方试验，地方在有些领域对法律的执行毫无动力、能拖就拖甚至阳奉阴违，而在有些领域却跃出法律的边界进行试验。根据职权法定的基本法治理念，我国地方政府是无权自由选择与试验的，原因是我们国家的一切权力属于人民，政府的权力行使必须具有明确的权力来源，如果没有权力来源或权力来源不明，那么政府的权力行使就是被禁止的。但是，这种模型难以就地方对中央政策的消极执行以及阳奉阴违现象进行有效分析，因此我们需要对地方选择性试验提供更具说服力的分析框架。

职权法定下的地方选择性试验依旧是地方权力的行使，只是其行使实现了法定化而已，但这种权力行使却不涉及民众的权利保障，而民众的权利又是地方权力行使的指向。再如，上海经过浦东大开发后同样面临严峻的产业与经济结构转型问题。因此，地方选择性试验的效力依据就要归结到地方政府职权行使的合法性根据上。再加上法律不可能把中央与地方的所有权限都规定得一清二楚，而且地方又不是单纯地执行中央政策与指令的机器，因而地方职权的界定要结合地方权力行使的实践来进行。

在法定化权力的过程中既要法定化地方权力机关自身的权力，又要法定化地方行政机关的权力。[17]对于盲目追求政绩而忽视民众权利诉求的选择性试验，即使手段合法，其目的也是不合理的，故同样难以通过地方行政权力行使的法治判准。

第104条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。在中央与地方权责不相匹配的条件下，面对海量的民生与社会经济问题，地方不进行大规模的民生试验而是进行与本地经济发展、尤其是与GDP发展关系最为紧密的试验，都体现了地方的自主决定，而地方的自主决定主要表现为地方政府的决定而非本地人民的决定。

另一方面，由于在地方权力配置中民众的权利诉求主要与地方事务有关，所以在权力配置时应该使权力与能力需要相匹配，即地方该做的，才是地方能做的。[17]参见徐清飞：《权能分治下的我国地方立法：法律与实践》，《学术研究》2011年第9期。只有经过了法定授权，政府才能够行使权力，这种要求所适用的对象当然包括了国务院。[3]从这些实例中我们可以看出，地方试验并非在所有领域内进行，而是具有选择性，即在哪些方面试验、试验什么、如何试验都是地方选择的产物。[9]See Albert Breton, Competitive Governments: An Economic Theory of Politics and Public Finance, Cambridge University Press,1998,pp.3-6. [10]参见徐清飞：《我国中央与地方权力配置基本理论探究—以对权力属性的分析为起点》，《法制与社会发展》2012年第3期。具体言之，新一轮的地方试验首先由地方政府上报方案，然后由国务院审批，在这一过程中，既没有民众的参与，也体现不出地方自下而上的探索。

（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。地方行政机关的职权即是其职责，其职责在地方更主要地应该指向本地民众，主要应对本地负责而非主要对上级负责，因此要改变唯政绩论，转向对本地民众负责，这就意味着在法治框架下地方行政权力要从属于本地民众的权利。

而管理性事项由地方行政机关来处理，如其第107条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。地方权力的行使也不能违反国家建构的一些基本原则，虽然当各地进行竞争性的试验改革时，差异往往是必要的，[15]但不能损害像维护国家统一这样的国家建构的基本原则。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在横向上，根据《中华人民共和国宪法》第96条和第105条的规定，地方政府只是地方国家权力机关的执行机关。

法律没有规定或者法律规定的不明确无疑为地方的选择性试验提供了可能与空间。与之相对的是，地方权力机关的权力行使涉及权力的目的本身，因此地方权力机关的选择与试验是对权力自身所要实现的目的的试验。浦东乃至上海必须通过试验寻求新的发展空间，以继续保持浦东与上海在我国新一轮改革中的领先地位。[9]在行动的过程中，地方政府要进行选择与试验，但是无论如何选择与试验，如前所述，地方政府也只是在行使职权，这种职权的行使必须要有法定的权力行使来源并且在特定的范围与限度内进行，因此地方必须在其法定职权的范围内而不能随意地进行选择与试验。

新一轮的地方试验呈现出的另外一个更为突出的特征就是这一轮的地方试验具有极强的选择性。在这一过程中，地方也在单一制的框架下获得了更大的试验空间。

但由于法律的模糊性以及地方事务的紧迫性，地方在其职权的范围与限度之外的行动就会造成地方选择性试验的法治悖论，因此造成地方选择性试验法治悖论的根本原因就在于地方在权力行使过程中的职权错位。另外，同样是地方试验，不同地方对试验本身的态度也大相径庭，有的地方极力鼓吹，而有的地方却试图阻挠，上海自由贸易试验区改革之所以历尽艰辛，主要是因为受到了地方固有权力的反对和阻挠，而受到反对和阻挠的原因是自由贸易试验区改革将极大地限制现有的地方行政权力。

就地方而言，人民代表大会是地方的权力机关，代表本地民众行使权力。2．在实体上应该根据地方民众的权利诉求来法定化地方的权能。

这就更加难以区分哪些权力是该地方权力机关行使的，哪些权力是该地方行政机关行使的。因为在规范来源上，我国法律对地方权力的行使几乎没有进行规定，法律规定的仅是中央权力的行使。而有权试验的机关却鲜有试验。地方行政机关的权力行使对上一级行政机关负责时，上一级行政机关并不承担责任，责任只能由地方承担，但在地方首要的责任承担者却是地方权力机关，而因为地方权力机关是地方人民代表大会，所以根据权责相一致的法治理念，最终又是由地方人民代表大会来承担责任。

具体而言，现行的职权法定需要从程序与实体两个方面进行如下转变： 1．在程序上应该让民众充分参与到地方权力配置的过程中。（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。

这意味着地方政府无权进行选择性试验，地方要进行选择性试验，就必须通过地方人大及其常委会以法律的形式进行，但很明显的是，新一轮的地方选择性试验都绕开了地方人大及其常委会这些法定机关而由地方政府直接赤膊上阵。依据基本的法律程序，理想的状况是把这些合理的权力行使过程通过法律予以合法化，这在地方主要是通过地方权力机关的决定来实现的，上级行政机关的同意并不能成为地方行政机关行使权力的合法性理由，因为上级行政机关的权限应由与其相应的权力机关来决定。

在纵向的权力配置中，我国是单一制的国家结构，根据《中华人民共和国宪法》第110条的规定，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，上下级政府机关之间的权力根据人、财、物的条块来进行配置与划分。因为地方权力本来就是由人民所有，所以不管法律有无明文规定，地方都可以代表人民行使，只是在行使的过程中要符合地方权力自身的属性与特点，不能超出地方权力的底线。

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